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深圳市某实业发展有限公司诉深圳市市场监督管理局福田监管局、深圳市市场监督管理局行政处罚及行政复议案

【裁判要旨】

行政机关在查处小微企业相关违法行为过程中,对于符合法定从 轻、减轻处罚情形的小微企业,应当综合考量小微企业的违法情节、 危害后果、主动纠错情况及经济承受能力等多重因素予以量罚。量罚 明显不当的,人民法院可以判决变更。

【基本信息】

一审案号:(2019)粤0308行初1846号

二审案号:(2020)粤03行终18号

上诉人(原审原告):深圳市某实业发展有限公司

被上诉人(原审被告):深圳市市场监督管理局福田监管局

被上诉人(原审被告):深圳市市场监督管理局

【主要事实】

2018年8月21日至10月31日期间,深圳市某实业发展有限公司 在其设立的网站“欧赫某旗舰店”上发布含有表示功效断言内容的 医疗器械广告,介绍其所推销的商品,广告费用无法计算。2019年2 月21日,深圳市市场监督管理局福田监管局(简称福田市场监管局) 作出行政处罚决定,对深圳市某实业发展有限公司罚款人民币 100000元。2019年5月5日,深圳市市场监管局作出行政复议决定, 维持上述处罚决定。深圳市某实业发展有限公司诉至法院。诉讼请求: 1.撤销行政复议决定;2.撤销、减轻行政处罚。

【裁判结果】

一审判决:驳回深圳市某实业发展有限公司的全部诉讼请求。

二审判决:一、撤销一审判决;二、撤销深圳市市场监督管理局作出的行政复议决定;三、变更福田市场监管局作出的行政处罚 决定中的罚款10万元为罚款1万元;四、驳回深圳市某实业发展有限公司的其他诉讼请求。

【裁判理由】

生效判决认为,福田市场监管局结合在案证据,认定深圳市某实业发展有限公司在其设立的网店“欧赫某旗舰店”上发布含有表示功效断言内容的医疗器械广告,违反了《中华人民共和国广告法》第十 六条的规定,认定事实准确,证据确凿。

关于深圳市某实业发展有限公司提出的其违法行为情节轻微、处罚明显过重的上诉主张,首先,福田市场监管局一审答辩时确认深圳市某实业发展有限公司系初次违法,违法行为未造成不良后果,发布广告时间持续不足半年,配合行政机关查处违法行为且已改正其宣传用语。故深圳市某实业发展有限公司符合《行政处罚法》第二十七条 关于依法应当从轻或减轻处罚的规定。其次,结合《行政处罚法》第四条第二款关于过罚相当的规定以及第五条关于处罚与教育相结合 的规定,行政机关行使行政处罚裁量权,应当综合权衡违法情节及当事人具体情况,充分发挥行政处罚的惩诫与教育功能。本案中,深圳市某实业发展有限公司不仅存在法定应当从轻或减轻的情形,而且其本身系从事网店销售的小微企业,企业规模小,又是身处竞争极为激烈的电商行业,10万元罚款相对于其经营规模和经济承受能力而言明显过重。尤其是考虑到今年以来的疫情影响因素,这种处罚过重带来的不利后果将被进一步放大,甚至可能会造成其陷入难以为继的困境。这种不考虑相对人经济承受能力的罚款处罚,已背离了《行政处罚法》关于实施行政处罚应当坚持处罚与教育相结合的规定。综合全案因素,虽然福田市场监管局作出被诉行政处罚时,已在法定处罚幅度内予以从轻处罚,但罚款10万元仍属处罚过重,法院酌情将被诉行政处罚决定确定的罚款10万元变更为罚款1万元。深圳市市场监管局作出的被诉行政复议决定,予以撤销。原审判决认定事实清楚,但适 用法律错误,予以撤销。

【专家点评】

章志远 华东政法大学教授

本案的首要亮点在于明确了作为行政处罚总则的《行政处罚法》和特别领域处罚法之间的适用关系。近年来,为解决一些 行政管理领域长期存在的守法成本高、违法成本低和行政执法 不严、行政监管不力的难题,“加大处罚力度”已成具体行政领域基本法律修订的首要武器,一批突破行政处罚类型的特别法相继涌现。一线行政执法机关习惯于直接按照《广告法》《食品 安全法》《环境保护法》等特别法的规定作出处罚,有意或无意忽略作为行政处罚总则的《行政处罚法》的适用,导致《行政处罚法》所规定的行政处罚与教育相结合、行政处罚从轻减轻或免予处罚的规定被架空。本案中的上诉人系初次违法,违法行为并未造成不良后果,发布广告的时间持续不足半年,积极配合行政机关查处违法行为且已改正其宣传用语,这些情节都应当被充分考虑。虽然福田市场监管局作出被诉行政处罚时已在法定处罚幅度内对上诉人予以从轻处罚,但从《行政处罚法》的精神要义上看,罚款10万元仍属处罚过重。二审判决充分阐释《行政处罚法》的基本精神,在系统解释和整体解释中一并考虑行政处罚一般法与特别法的适用,充分彰显了较强的法律适用能力。

本案的第二大亮点在于新时代包容审慎监管理念的传播。 在优化营商环境、落实科学化差异化监管的改革进程中,包容审慎监管理念开始兴起。国务院《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》在“创新和完善监管方式”部分提出了“落实和完善包容审慎监管”的要求,体现出对新技术、新产业、新业态、新模式的鼓励创新和必要容错;国务院《优化营商环境条例》第五十五条重申了包容审慎监管原则,第六十条强调要健全行政执法自由裁量基准制度。本案上诉人是从事网店销售的小微企业, 企业规模小,又身处竞争激烈的电商行业,10万元的罚款对于上诉人的经营规模和经济承受能力都明显过重。特别是新冠疫情肆虐之下,小微企业的生存境地更加恶化。如果不充分考虑行政相对人的实际承受能力,这种高额罚款可能会造成上诉人陷入难以为继的困境。本案二审判决充分考虑了《行政处罚法》规定的基本原则和行政相对人的实际经营状况,是对包容审慎监管理念的切实传播。 本案的第三大亮点在于法院积极运用《行政诉讼法》第七十七条规定的变更判决,实现了行政争议的实质性解决。从诉源治理的实际效果上看,变更判决比撤销重作判决更易实现定分止争,行政法学理多倾向于进一步扩大其适用范围。但在行政审判实践中,法院对变更判决的运用总体上却过于谦抑。令人欣喜的是,本案二审法院直接作出变更罚款的判决,使行政诉讼法的新规定得以落地实施。作为引领性判决的典型代表,变更判决对有效规范行政裁量权行使、从源头上预防行政争议发生具有特殊意义,人民法院在行政审判实践中应当通过更为灵活的法律解释把握变更判决适用的主动权。2021年修订的《行政处罚法》 第三十四条设定了行政机关向社会公布所制定的行政处罚裁量基准的义务,为人民法院参酌适用裁量基准变更行政处罚决定提供了便利。本案变更判决的适用,对于其他地区同类行政案件的审理具有示范和推广价值。

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